Intercommunalité et mutualisation des services /

Centre de gestion de Seine-et-Marne

Les différentes réorganisations de la carte intercommunale et leurs impacts

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Création d’une commune nouvelle

La loi relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, a été adoptée le 16 mars 2015 et a d’ores et déjà été codifiée au sein des articles L.2113-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales. L’échéance du 1er janvier 2016 constitue une date butoir de création des communes nouvelles pour bénéficier du maintien de la dotation forfaitaire sur trois ans.

Cet espace contient des développements plus approfondis sur les principes de création et de fonctionnement des communes nouvelles dans la partie consacrée à la loi 2015-292 du 16 mars 2015 "relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes". Sont ici présentées principalement les conséquences sur le personnel.

La loi du 16 mars 2015 n’est pas revenue sur la procédure de création des communes nouvelles qui avait déjà été modifiée par la loi du 16 décembre 2010 dite « RCT », laquelle envisageait déjà 4 modes distincts de création.

Si une commune nouvelle ne peut, dans tous les cas, être créée qu’entre communes contiguës, quatre voies sont ouvertes pour sa constitution, laquelle n’est soumise à aucune condition de population, ni minimale ni maximale.

La création d’une commune nouvelle peut :

  1. Résulter d’une demande de tous les conseils municipaux des communes de la future commune nouvelle ;
  2. Elle peut également émaner de la demande d’une majorité qualifiée, légèrement différente de celle habituellement rencontrée en matière d’intercommunalité, à savoir les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres d’un même EPCI à fiscalité propre et représentant plus des deux tiers de la population totale de ces dernières ;
  3. La demande de création peut, en troisième lieu, émaner directement de l’organe délibérant de l’EPCI à fiscalité propre en cas de création d’une commune nouvelle se substituant à l’ensemble de ses communes membres ;
  4. Enfin, la commune nouvelle peut être créée à l’initiative du représentant de l’Etat dans le département.

L’impact sur les EPCI et syndicats mixtes

Fusion-substitution

La commune nouvelle peut être créée par fusion de toutes les communes membres d’un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre. Dans ce cas, la création emporte automatiquement suppression du ou des EPCI concernés.

La commune nouvelle va donc, dans cette hypothèse, se substituer purement et simplement aux EPCI qui existaient jusqu’alors, et l’ensemble des biens, droits et obligations de ces derniers lui sont transférés de même que l’ensemble des personnels.

La commune nouvelle se substituera également aux anciennes communes et anciens EPCI dans les syndicats mixtes dont relevaient ces derniers. Ainsi, dans l’hypothèse où l’ensemble des communes membres d’un syndicat mixte viendrait à fusionner afin de constituer une commune nouvelle, le syndicat sera, de droit, dissout (dissolution de plein droit lorsque le syndicat n’est plus composé que d’une seule commune, articles L.5212-33 et L.5721-7 du CGCT).

Adhésion à un nouvel EPCI

Par ailleurs, dans le cas où la commune nouvelle se substitue à un ou plusieurs EPCI existants, elle se trouve dès lors dans une situation de non-rattachement à un EPCI. Or, la commune nouvelle n’est pas un mécanisme alternatif à l’adhésion à un EPCI, cette dernière va donc devoir adhérer à un nouvel EPCI.

La loi du 16 mars 2015 a ainsi renforcé ce mécanisme passant d’une simple possibilité d’adhésion à un EPCI à compter du 1er janvier de la deuxième année suivant celle de sa création à un dispositif bien plus contraignant puisqu’une telle adhésion devra se faire « avant le prochain renouvellement général des conseils municipaux et au plus tard vingt-quatre mois après la date de sa création ».

Intervention du préfet

Enfin, lorsque la création de la commune nouvelle n’entraîne pas disparition de l’EPCI, et que les communes membres relèvent d’EPCI à fiscalité propre distincts, le conseil municipal de la commune nouvelle doit délibérer dans le mois de sa création sur l’établissement public dont elle souhaite être membre.

Dans ce cas, si le préfet s’oppose au choix opéré par les communes membres, il devra saisir la CDCI d’un projet de rattachement à un autre EPCI auquel était rattachée l’une des communes. La CDCI disposera d’un délai de trois mois pour se prononcer et ne pourra adopter le projet initialement retenu par les communes membres de la commune nouvelle qu’à la condition d’une majorité des deux tiers de ses membres, à défaut, c’est le projet présenté par le préfet qui sera adopté.

En revanche, si l’une des communes membres de la commune nouvelle relevait d’une communauté urbaine ou d’une métropole, le préfet prononcera directement le rattachement de la commune nouvelle à cette communauté urbaine ou métropole. Dans tous les cas, dans l’attente de ces arrêtés de rattachement à un EPCI déterminé, la commune nouvelle restera membre de chacun des EPCI auxquels appartenaient les communes membres dans les limites territoriales de ces dernières.

Les impacts sur les agents territoriaux

Les modalités de reprise des agents

L’ensemble des personnels des communes dont est issue la commune nouvelle est réputé relever de cette dernière dans les conditions de statut et d’emploi qui sont les siennes.

Concrètement, les agents relèvent automatiquement de la commune nouvelle. Pour les fonctionnaires, il convient de garantir le maintien de la situation administrative (grade, carrière, position en cours, fonctions/missions, conditions de travail) et pour les agents non titulaires de droit public, la nature de l’engagement (CDD ou CDI), la durée de l’engagement, les fonctions et les missions, les conditions de travail. Pour plus de précisions, veuillez vous référer à la circulaire du CDG portant sur les schémas de mutualisation des services.

Même si dans la loi, il n’est pas prévu d’acte spécifique matérialisant le « transfert », en pratique, il conviendra de procéder à la matérialisation du changement d’employeur, dans un souci de bonne gestion RH, par des arrêtés.

L’article L. 2113-5 du CGCT mentionne que :

  • La création de la commune nouvelle entraîne sa substitution dans toutes les délibérations et dans tous les actes pris ;
  • l’ensemble des personnels des communes dont est issue la commune nouvelle est réputé relever de cette dernière dans les conditions de statut et d’emploi qui sont les siennes.

Restrictions à la possibilité de recourir à des recrutements extérieurs

Des articles du Code des communes restreignent la possibilité de pourvoir des emplois au sein de la commune nouvelle par des candidatures extérieures aux anciennes communes qui « fusionnent ». L’article L. 431-2 du Code des communes précise que pour pourvoir les emplois de la nouvelle commune, il ne peut être fait appel à des personnels extérieurs qu’à défaut de candidats issus des personnels des anciennes communes.

L’article L. 431-3 du même code précise que les fonctionnaires, qui se trouvent non pourvus d’emploi dans la nouvelle commune, sont maintenus en surnombre dans leur emploi d’origine jusqu’à leur reclassement éventuel en priorité dans l’un des emplois vacants similaires de la nouvelle commune ou des communes du département, sous réserve qu’ils remplissent les conditions d’aptitude requises.

Cas particulier des DGS et DGAS

Le poste de direction (qu’il soit occupé par un secrétaire de mairie ou un emploi fonctionnel) ne peut être occupé que par un seul agent pour la nouvelle commune ce qui implique le reclassement pour les autres agents concernés, sur des postes relevant de leur grade.

L’article 114 IX de la Loi Notre prévoit cependant un dispositif transitoire pour les emplois fonctionnels. Il précise que lors de la création d’une commune nouvelle et jusqu’au 31 décembre 2016, l’agent occupant l’emploi fonctionnel de directeur général des services relevant des articles 47 ou 53 de la loi 84-53 du 26 janvier 1984 dans celle des anciennes communes qui regroupe le plus grand nombre d’habitants est maintenu dans ses fonctions jusqu’à la date de la délibération créant les emplois fonctionnels de la commune nouvelle, et au plus tard six mois après cette création.

Les personnels occupant un emploi fonctionnel de directeur général des services relevant des articles 47 ou 53 de la loi 84-53 au sein d’une autre commune que celle mentionnée ci-dessus sont maintenus en qualité de directeur général adjoint des services jusqu’à la date de la délibération créant les emplois fonctionnels de la commune nouvelle, et au plus tard six mois après cette création.

La même disposition s’applique aux emplois fonctionnels techniques. Les personnels occupant un emploi fonctionnel de directeur général adjoint des services ou de directeur général des services techniques ou de directeur des services techniques relevant desdits articles 47 ou 53 au sein des anciennes communes sont maintenus en qualité de directeur général adjoint des services jusqu’à la date de la délibération créant les emplois fonctionnels de la commune nouvelle, et au plus tard six mois après cette création.

Remarque : le maintien implique une continuité de la situation antérieure de l’agent dans son emploi fonctionnel. En d’autres termes, en cas de changement de stratification démographique de l’EPCI, il n’est pas possible de placer les agents sur de nouvelles grilles indiciaires

A la date de la délibération créant les emplois fonctionnels de la commune nouvelle, l’article 53 de la loi 84-53 s’applique, c’est-à-dire que la commune nouvelle redélibère dans les conditions habituelles pour la création des emplois fonctionnels. A la même date, il est mis fin aux fonctions des agents occupant, dans les anciennes communes, les emplois mentionnés à l’article 47 de la loi 84-53. La cessation des fonctions donne lieu à l’indemnisation des intéressés pour rupture anticipée de leur contrat, qui s’effectue selon les modalités de droit commun.

Le régime indemnitaire

L’article L 2113-5 du CGCT renvoie aux dispositions communes au transfert de personnel (article L 5111-7 du CGCT). En conséquence, les dispositions concernant le régime indemnitaire, l’action sociale et la protection sociale complémentaire sont applicables aux agents.

Le régime indemnitaire antérieur des agents est conservé de droit s’ils y ont intérêt, c’est-à-dire s’il est plus avantageux. Les avantages collectivement acquis sont également maintenus, à titre individuel. Toutefois, par la suite, la commune nouvelle pourra à nouveau se prononcer dans ces domaines et mettre en œuvre un nouveau régime indemnitaire. CAA Versailles 07VE01097 du 19 février 2009, article L. 5211-41-3, III, alinéa 11 du CGCT, article 111, alinéa 3 de la loi 84-53.

Action sociale et protection sociale complémentaire

L’action sociale doit être définie par la commune nouvelle. Si la commune nouvelle est constituée d’au moins cinquante agents, l’employeur engage une négociation sur l’action sociale au sein du comité technique. Dans le cas de la création d’une commune nouvelle, l’application de l’article L 5111-7 du CGCT implique plutôt une renégociation afin d’harmoniser les prestations d’action sociale des anciennes communes.

La commune nouvelle peut avoir à faire à deux régimes de participation différents en matière de protection sociale complémentaire. Il lui reviendra d’harmoniser le régime des participations pour l’avenir.

Le nouvel employeur est substitué de plein droit à l’ancien pour la convention de participation et, le cas échéant, le contrat de protection sociale complémentaire qui étaient conclus par ce dernier avec l’un des organismes mentionnés à l’article 88-2 de la loi 84-53. La convention et, le cas échéant, le contrat sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu’à leur échéance, sauf accord contraire entre le nouvel employeur, l’ancien employeur et l’organisme. Ceux-ci peuvent convenir d’une échéance de la convention et, le cas échéant, d’une échéance du contrat, antérieures à celles stipulées, dans le but d’harmoniser le régime des participations applicables aux agents.

L’organisme est informé de la substitution de personne morale par le nouvel employeur. La substitution de personne morale à la convention et, le cas échéant, au contrat n’entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour l’organisme. Les agents conservent, s’ils y ont intérêt, le bénéfice des participations qui leur étaient applicables au titre d’un label prévu au même article 88-2 de la loi 84-53.

Les conséquences de la substitution d’employeur

Il convient de noter qu’un certain nombre d’impacts et de changements dans les relations sociales au sein de la collectivité et dans les pratiques de GRH ne découleront pas directement du texte, mais en seront une conséquence pratique. La formation d’une commune nouvelle peut par exemple déboucher sur la création d’un comité technique.

Ainsi la commune nouvelle devra redéfinir son organisation et l’harmoniser dans les domaines suivants :

  1. Temps de travail ;
  2. ARTT ;
  3. Compte épargne temps ;
  4. Congés et autorisations d’absence ;
  5. Frais de déplacements ;
  6. Action sociale ;
  7. Organisation du travail (règlement intérieur) ;
  8. Substitution du nouvel employeur aux délibérations et pratiques RH de l’ancienne commune (exemple : tableaux d’avancement).

Le maintien des situations d’organisation RH en parallèle fonctionnera dans un premier temps mais, par la suite, la commune nouvelle devra se prononcer dans ces domaines et procéder à une harmonisation des conditions de travail.

D’où l’intérêt de communiquer auprès des agents sur des sujets tels que la modification des modes de gouvernance, le nouvel organigramme (avis du Comité technique), la mise à jour des fiches de postes le cas échéant (liens hiérarchiques et fonctionnels modifiés), les nouvelles pratiques de fonctionnement et procédures RH à formaliser …