Intercommunalité et mutualisation des services /

Centre de gestion de Seine-et-Marne

Les différentes réorganisations de la carte intercommunale et leurs impacts

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Les impacts de la fusion de plusieurs EPCI

Plusieurs EPCI peuvent être autorisés à fusionner. Cette fusion peut intervenir à condition qu’elle implique au moins un EPCI à fiscalité propre. La décision de fusion doit être prise : elle fera l’objet d’un arrêté du ou des représentants de l’État dans le ou les départements concernés, après accord des conseils municipaux des communes membres.

Une information des agents sur les conséquences statutaires de la fusion est fortement recommandée à ce stade, même si elle n’est pas obligatoire. Les compétences transférées à titre obligatoire par les communes aux établissements publics existant avant la fusion sont exercées par le nouvel établissement public sur l’ensemble de son périmètre. Article L. 5211-41-3, I, alinéa 1er du CGCT, article L. 5211-41-3, III, alinéa 2 du CGGT.

Il est cependant possible, dans un délai de trois mois à compter de l’entrée en vigueur de l’arrêté décidant de la fusion, que l’organe délibérant du nouvel EPCI décide de la restitution de ces compétences aux communes.

Exemple : transfert du personnel (fonctionnaires et non titulaires) de plein droit et automatique vers la communauté de communes fusionnée. Les agents des anciennes communautés de communes relèvent d’un seul et même employeur. Les agents mis à disposition par les communes membres des anciens EPCI sont mis à disposition de l’EPCI unique issu de la fusion au besoin, si ses compétences le nécessitent.

1. Les agents dont l’employeur est une des communautés de communes n’ont plus qu’un seul employeur.

Qu'est ce qu'une fusion d'EPCI ? - Cliquez pour agrandir le schéma Choix entre deux arrêtés :

Arrêté collectif portant affectation suite à une fusion d’EPCI.

Arrêté individuel portant affectation suite à une fusion d’EPCI.

2. Dans le cadre de transferts partiels de compétences, les agents dont l’employeur est une commune membre peuvent être mis à disposition de la communauté de communes fusionnée (au lieu d’être mis à disposition auprès des anciennes communautés de communes si c’était déjà le cas). Ils pourront être également transférés à la nouvelle communauté de communes.

Mise à disposition auprès de la nouvelle communauté de communes - Cliquez pour agrandir le schéma

La procédure de fusion

Le représentant de l’État dans le département peut définir un projet de périmètre ne figurant pas dans le schéma de coopération intercommunale : les conditions sont celles citées dans l’article L. 5210-1-1 du Code général des collectivités territoriales. L’avis de la commission départementale de la coopération intercommunale est nécessaire.

À défaut d’accord des communes, et après toute la procédure, le représentant de l’État peut quand-même créer l’EPCI, si l’avis de la commission départementale de la coopération intercommunale est favorable quand bien même le projet ne figurait pas dans le schéma. Si le schéma prévoyait le projet, un simple avis de la commission est nécessaire.

Le 31 décembre 2016 est la date limite pour publier l’arrêté du représentant de l’État visant la création de l’EPCI. L’arrêté peut également évoquer les compétences de l’EPCI, en cas d’accord des conseils municipaux des communes concernées. En cas de désaccord, les communes ont 6 mois pour se mettre en conformité.

Dans les mêmes conditions que pour la définition du périmètre d’un EPCI, le représentant de l’État dans le département a jusqu’au 15 juin 2016 pour prononcer la fusion de deux EPCI, dont l’un au moins est à fiscalité propre.

Prise d'un arrêté de création d'un nouvel EPCI par fusion - - Cliquez pour agrandir le schéma

Les différents impacts sur la situation du personnel et la gestion RH

Généralités : les modalités du transfert

L’ensemble du personnel des EPCI fusionnés (fonctionnaires et non titulaires de droit public) est réputé relever du nouvel établissement issu de la fusion (transfert de plein droit et automatique) dans les conditions de statut et d’emploi initiales. La loi assortit la décision de transfert automatique des agents communaux totalement affectés à l’exercice d’une compétence transférée à l’EPCI d’une fiche d’impact décrivant les effets du transfert sur l’organisation et les conditions de travail, ainsi que sur la rémunération et les droits acquis des fonctionnaires et des agents territoriaux non titulaires concernés. Notamment, les agents non titulaires de droit public conservent la nature de leur acte d’engagement initial (à durée déterminée ou indéterminée) en vigueur au moment de la fusion (voir 3.1 de la circulaire du CDG).

L’arrêté préfectoral doit en principe obligatoirement contenir une mention explicite du transfert de l’intégralité du personnel employé par chaque organisme fusionné qui est rattaché à la nouvelle personne morale créée. En cas de transfert partiel, les services ou les agents concernés doivent être énumérés. Circulaire DGCL, NOR IOCB1132783C du 12.01.2012.

Un arrêté individuel de nomination par voie de transfert est pris par l’EPCI d’accueil pour chaque agent et joint à son dossier. L’autorité territoriale de l’EPCI issu de la fusion assure, en tant que nouvel employeur, le pouvoir hiérarchique sur les agents affectés au nouvel établissement. En pratique, le nouvel établissement devrait dresser, dans un souci de bonne gestion, un nouvel arrêté ou un avenant au contrat constatant la fusion des EPCI.

Cas particulier des emplois de direction

L’article 114 VIII de la Loi Notre prévoit un dispositif transitoire pour les emplois fonctionnels.

Il précise que lors de la fusion d’EPCI et jusqu’au 31 décembre 2016, l’agent occupant l’emploi fonctionnel de directeur général des services relevant des articles 47 ou 53 de la loi 84-53 du 26 janvier 1984 dans l’EPCI qui regroupait le plus grand nombre d’habitants est maintenu dans ses fonctions jusqu’à la date de la délibération créant les emplois fonctionnels de l’EPCI issu de la fusion, et au plus tard six mois après cette fusion.

Les personnels occupant un emploi fonctionnel de directeur général des services relevant des articles 47 ou 53 de la loi 84-53 au sein d’une autre commune que celle mentionnée ci-dessus sont maintenus en qualité de directeur général adjoint des services jusqu’à la date de la délibération créant les emplois fonctionnels de la fusion, et au plus tard six mois après cette fusion.

La même disposition s’applique aux emplois fonctionnels techniques. Les personnels occupant un emploi fonctionnel de directeur général adjoint des services ou de directeur général des services techniques ou de directeur des services techniques relevant desdits articles 47 ou 53 au sein des anciens EPCI sont maintenus en qualité de directeur général adjoint des services jusqu’à la date de la délibération créant les emplois fonctionnels de l’EPCI fusionné, et au plus tard six mois après cette fusion.

Remarque : le maintien implique une continuité de la situation antérieure de l’agent dans son emploi fonctionnel. En d’autres termes, en cas de changement de stratification démographique de l’EPCI, il n’est pas possible de placer les agents sur de nouvelles grilles indiciaires.

A la date de la délibération créant les emplois fonctionnels de l’EPCI, l’article 53 de la loi 84-53 s’applique, c’est-à-dire que l’EPCI redélibère dans les conditions habituelles pour la création des emplois fonctionnels.

A la même date, il est mis fin aux fonctions des agents occupant, dans les anciennes communes, les emplois mentionnés à l’article 47 de la loi 84-53 (agents non titulaires).

La cessation des fonctions donne lieu à l’indemnisation des intéressés pour rupture anticipée de leur contrat, qui s’effectue selon les modalités de droit commun. Pour les titulaires, il conviendra de reclasser les agents et de leur retrouver des fonctions correspondant à leur grade.

L’avis des instances paritaires

L’avis des comités techniques compétents sera nécessaire dès lors que la fusion à une incidence sur l’organisation et le fonctionnement des services. Les éléments à communiquer lors des saisines des comités techniques sont les suivants : nature de la transformation envisagée, date fixée pour la transformation, agents concernés par le transfert de compétence, conséquences juridiques, économiques, et sociales du transfert sur les agents.

Bien qu’il ne soit pas expressément prévu, l’avis de la commission administrative paritaire compétente (CAP) sera requis en cas d’impact sur les situations individuelles en termes de niveau de responsabilité, de fonctions, de rémunération ou de lieu d’exercice des fonctions.

« La reprise de l’ensemble des agents dans l’EPCI issu de la fusion n’est pas soumise à l’avis des CAP compétentes dans la mesure où l’article L.5211-41-3 du CGCT garantit à tous les agents une protection dans leur emploi, leur carrière, leur rémunération et leurs avantages. Toutefois, dans l’hypothèse où la fusion induit une réorganisation des emplois, la CAP de l’EPCI issu de la fusion devra être avisée des changements de résidence ou des modifications de situations individuelles des agents, conformément à l’article 52 de la loi du 26 janvier 1984 précitée ».

Circulaire DCGL du 02 mai 2012, « La fusion des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Le régime indemnitaire

Le régime indemnitaire antérieur des agents est conservé de droit s’ils y ont intérêt, c’est-à-dire s’il est plus avantageux. Les avantages collectivement acquis sont également maintenus, à titre individuel. Ces éléments devront figurer dans la délibération de l’EPCI relative au régime indemnitaire. Toutefois, par la suite, l’EPCI d’accueil pourra à nouveau se prononcer dans ces domaines et mettre en œuvre un nouveau régime indemnitaire.

CAA Versailles, 07VE01097 du 19 février 2009, article L. 5211-41-3, III, alinéa 11 du CGCT, article 111, alinéa 3 de la loi 84-53.

Action sociale et protection sociale complémentaire

L’action sociale doit être définie par le nouvel EPCI. Si la transformation de l’établissement implique que l’effectif de l’établissement d’accueil est d’au moins cinquante agents, l’employeur engage une négociation sur l’action sociale au sein du comité technique.

Le nouvel employeur est substitué de plein droit à l’ancien pour la convention de participation et, le cas échéant, le contrat de protection sociale complémentaire qui était conclu par ce dernier avec l’un des organismes mentionnés à l’article 88-2 de la loi 84-53. La convention et, le cas échéant, le contrat sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu’à leur échéance, sauf accord contraire entre le nouvel employeur, l’ancien employeur et l’organisme. Ceux-ci peuvent convenir d’une échéance de la convention et, le cas échéant, d’une échéance du contrat, antérieures à celles stipulées, dans le but d’harmoniser le régime des participations applicables aux agents. L’organisme est informé de la substitution de personne morale par le nouvel employeur. La substitution de personne morale à la convention et, le cas échéant, au contrat n’entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour l’organisme. Les agents conservent, s’ils y ont intérêt, le bénéfice des participations qui leur étaient applicables au titre d’un label prévu à l’article 88-2 de la loi 84-53.

Organismes paritaires et nouvelles élections ?

Pour les EPCI ayant leur(s) propre(s) instance(s) paritaire(s), les organismes paritaires auparavant constitués sont incompétents dans le nouvel EPCI : il convient par conséquent d’en constituer le plus rapidement possible. Aussi, il appartient aux EPCI fusionnés d’anticiper l’élection de nouveaux organismes paritaires préalablement à la fusion. Circulaire DCGL du 02.05.2012, « La fusion des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ».

Nous vous renvoyons au site du CDG dédié aux élections professionnelles pour le détail des formalités à accomplir.

La théorie de la formalité impossible doit pouvoir être appliquée dans l’attente de la constitution de ces organismes. Cette théorie permet en effet de s’exonérer d’une formalité ordinairement obligatoire lorsque survient une « impossibilité matérielle dans laquelle se trouve l’administration malgré ses diligences ». Cela implique par contre que l’EPCI nouvellement constitué ait accompli toute démarche nécessaire à la tenue d’élections le plus rapidement possible (appréciation des effectifs, organisation du scrutin). Conseil d’État, 94720, 12 octobre 1956 / Baillet.

Des impacts non prévus par le texte dans votre organisation RH

Il convient de noter qu’un certain nombre d’impacts et de changements dans les relations sociales au sein de la collectivité et dans les pratiques de GRH ne découleront pas directement du texte, mais en seront une conséquence pratique, parfois inattendue.

Ainsi le nouvel EPCI redéfinira son organisation et l’harmonisera dans les domaines suivants :

  1. Temps de travail ;
  2. ARTT ;
  3. Compte épargne temps ;
  4. Congés et autorisations d’absence ;
  5. Frais de déplacements ;
  6. Action sociale ;
  7. Organisation du travail (règlement intérieur) ;
  8. Substitution du nouvel employeur aux délibérations et pratiques RH de l’ancienne commune (exemple : tableaux d’avancement).

Le maintien des situations d’organisation RH en parallèle fonctionnera dans un premier temps mais, par la suite, l’EPCI devra se prononcer dans ces domaines et procéder à une harmonisation des conditions de travail.

D’où l’intérêt de communiquer auprès des agents sur des sujets tels que la modification des modes de gouvernance, le nouvel organigramme (avis du Comité technique), la mise à jour des fiches de postes le cas échéant (liens hiérarchiques et fonctionnels modifiés), les nouvelles pratiques de fonctionnement et procédures RH à formaliser …