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Centre de gestion de Seine-et-Marne

Textes réglementaires et législatifs encadrant les processus de mutualisation

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La loi « NOTRe » et ses impacts sur l’intercommunalité

Publiée au Journal officiel du 8 août 2015, la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (Notre) apporte sa pierre au renforcement des structures intercommunales, notamment en revoyant à la hausse leurs compétences. Des dispositions précisent le sort des agents en cas de fusion, dissolution d’EPCI ou retrait d’une commune.

Etude CNFPT - cliquez pour consulter

Pour plus d’informations : la loi Notre, commentaire du CNFPT et de l’AMF : étude AMF (télécharger) étude CNFPT (télécharger)

Impacts sur le fonctionnement des intercommunalités et leurs limites territoriales

Application d’un nouveau seuil de population

Pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, la principale évolution apportée par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République est assurément l’augmentation de leur seuil de population.

Auparavant fixé à 5 000 habitants, celui-ci est porté à 15 000, la population à prendre en compte étant la population municipale authentifiée par le plus récent décret paru en application de l’article 156 de la loi 2002-276 du 27 février 2002.

Toutefois, eu égard aux particularités géographiques françaises, susceptibles de rendre parfois difficile l’application du nouveau seuil, le législateur a posé quatre exceptions. Le seuil peut ainsi être adapté, sans toutefois pouvoir être inférieur à 5 000 habitants, pour les établissements dont la densité démographique est inférieure à 30 % de la densité nationale ; pour ceux qui comprennent une moitié au moins de communes situées dans une zone de montagne ; pour les intercommunalités incluant la totalité d’un EPCI à fiscalité propre de plus de 12 000 habitants issus d’une fusion intervenue entre le 1er janvier 2012 et la date de publication de la loi « NOTRe ».

La dernière dérogation concerne les EPCI à fiscalité propre dont la densité démographique est inférieure à la moitié de la densité nationale et qui se situent au sein d’un département dont la densité démographique est inférieure à la densité nationale. Le seuil applicable sera alors déterminé en pondérant le seuil de 15 000 par un rapport entre les densités démographiques départementale et nationale. Il est à noter qu’il y a peu de chances que l’Ile de France soit concernée par ces exceptions.

Malgré ces dérogations, l’augmentation du seuil aura d’importantes répercussions pratiques : il est estimé que plus du tiers des intercommunalités devront faire évoluer leur périmètre.

Révision des SDCI

Le texte reporte de quelques mois la date butoir d’élaboration des schémas de développement de la coopération intercommunale, fixée jusqu’alors au 31 décembre 2015. Les SDCI devront ainsi être arrêtés par les préfets avant le 31 mars 2016 (à l’exception des départements compris dans la future Métropole du Grand Paris : c’est-à-dire Paris, les départements de Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne).

Afin de permettre l’élaboration du SDCI d’ici la fin du mois de mars, le texte modifie les délais de consultation des collectivités et de la CDCI par le préfet, réduits respectivement à deux et trois mois. Les SDCI devront, outre le nouveau seuil, respecter les orientations classiques : bassins de vie, accroissement de la solidarité financière, amélioration de la cohérence spatiale...

Pour diminuer le risque d’avoir à subir des choix préfectoraux auxquels elles seraient opposées, il est recommandé aux intercommunalités concernées par l’augmentation du seuil d’élaborer en amont leur propre proposition de regroupement avec un ou plusieurs de leurs voisins. A cette fin, après avoir identifié les EPCI limitrophes et situés à proximité, des rapprochements pourraient être opérés en fonction, certes, des populations, mais aussi des perspectives d’un avenir commun. Dans ce cadre, il faudra être attentif aux compétences détenues par chacun. Il est en effet plus facile de partir d’un socle partagé que de deux bases très éloignées.

De même, on devra garder à l’esprit que les SDCI poursuivront parallèlement un autre objectif : la réduction du nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes, en particulier par la suppression des doubles emplois entre des EPCI ou entre ceux-ci et des syndicats mixtes. Pour faciliter la réduction du nombre des syndicats, le texte incite au transfert des compétences syndicales vers les communautés mais aussi vers d’autres syndicats aux périmètres plus larges répondant déjà aux objectifs de rationalisation et de solidarité. Anticiper une éventuelle dissolution à l’occasion d’un rapprochement pourrait donc s’avérer opportun. Une fois le projet de regroupement arrêté, les EPCI pourront proposer cette solution au préfet, éventuellement après avoir fait délibérer leurs assemblées sur le principe du rapprochement afin de donner davantage de poids à leur proposition.

Calendrier d’élaboration des SDCI

A télécharger : Instruction du Gouvernement pour l’application des dispositions des articles 33, 35 et 40 de la Loi Notre relatifs à l’élaboration et à la mise en œuvre des SDCI

Vous pouvez cliquer sur l’image pour l’agrandir.

Projet de SDCI - Cliquez pour agrandir le schéma

Participer à la mise en œuvre des SDCI

Une fois les SDCI élaborés, les préfets auront la charge de les mettre en œuvre avant la date butoir du 31 décembre 2016. Pour cela, ils disposeront de pouvoirs renforcés, d’une part pour redessiner la carte des EPCI à fiscalité propre par créations de nouveaux établissements, modifications de périmètres ou fusions, d’autre part pour réduire le nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes fermés - les syndicats mixtes ouverts n’étant pas visés - par dissolutions, évolutions de périmètres ou fusions.

L’application des SDCI (selon une procédure négociée ou forcée de création, de fusion ou de modification de périmètre) doit être réalisée avant le 31 décembre 2016 en lien avec les collectivités et la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI), qui détiennent un pouvoir d’amendement (à la majorité des 2/3 de ses membres).

1er étape après publication du SDCI

  1. Le préfet notifie les arrêtés de projet de périmètre d’EPCI, conformes au SDCI, avant le 15 juin 2016, aux présidents d’intercommunalité et aux maires intéressés. Pendant ce délai, le préfet peut s’écarter du SDCI et définir un autre projet de périmètre ou, en l’absence de SDCI, il peut également proposer un projet de périmètre d’EPCI (création, fusion ou modification). Dans ces deux cas, il est tenu de respecter les objectifs et de prendre en compte les orientations fixés par la loi. Il doit également saisir la CDCI pour avis qui dispose d’un délai d’un mois pour se prononcer. Elle peut amender le projet du préfet à la majorité des 2/3 de ses membres.
  2. Les communes et les EPCI concernés disposent d’un délai de 75 jours (soit avant le 31 août 2016) pour se prononcer sur le projet de création, de fusion d’EPCI ou de modification de périmètre.
  3. La création, la fusion ou la modification de périmètre d’EPCI sont prononcées par le préfet après accord à la majorité qualifiée des conseils municipaux : c’est-à-dire la moitié au moins des conseils municipaux des communes intéressées, représentant la moitié au moins de la population totale regroupée, y compris le conseil municipal de la commune la plus peuplée si elle représente au moins le 1/3 de la population totale.

L’absence de délibération dans le délai précité équivaut à un avis favorable. En cas de fusion ou d’extension de périmètre, l’organe délibérant des EPCI concernés se prononce pour avis. Ces procédures de modification des périmètres intercommunaux, de fusion ou de création de communautés peuvent entraîner le retrait de communes membres d’autres EPCI (sans requérir l’accord du conseil communautaire et des communes concernées).

2e étape, éventuelle, en cas absence d’accord des conseils municipaux (entre septembre et décembre 2016)

En cas d’échec de la 1ère étape, c’est-à-dire après désaccord des communes, et sous réserve de l’achèvement des procédures de consultation, le préfet peut engager une procédure dite « forcée » par décision motivée et après avis de la CDCI :

  • Si le projet de périmètre ne figure pas dans le SDCI : la procédure ne pourra être poursuivie que par un avis favorable de la CDCI (majorité simple) ;
  • en revanche, si le projet proposé par le préfet est prévu dans le schéma, le texte ne requiert qu’un avis simple de la CDCI. Cela étant le préfet est tenu d’intégrer la ou les proposition(s) de modification(s) du périmètre, adoptées à la majorité des 2/3 des membres de la CDCI.

Afin de rendre son avis dans le délai d’un mois, la CDCI entend, de sa propre initiative ou à leur demande, les maires des communes intéressées et les présidents d’EPCI. Le défaut de délibération dans le délai d’un mois équivaut à un avis favorable. Les mêmes procédures sont prévues pour la réduction du nombre des syndicats intercommunaux et des syndicats mixtes fermés (dissolution, modification de périmètre, fusion).

Panorama des nouvelles compétences attribuées

Tableau récapitulatif des nouvelles compétences attribuées aux EPCI par la loi Notre.

Autre aspect du renforcement des EPCI à fiscalité propre, les compétences des communautés de communes et d’agglomération sont revues à la hausse. Sont ainsi ajoutées à leurs compétences obligatoires celles de « politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales d’intérêt communautaire », « promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme », en matière d’accueil des gens du voyage : "aménagement, entretien et gestion des aires d’accueil" et "collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés".

De plus, l’intérêt communautaire disparaît pour les compétences obligatoires suivantes : « actions de développement économique » qui devient « actions de développement économique dans les conditions prévues à l’article L.4251-17 » et « création, aménagement, entretien et gestion de zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ».

Les compétences « eau et assainissement » deviendront obligatoires pour les communautés de communes et d’agglomération au 1er janvier 2020. Ces compétences étant largement confiées à des syndicats, pour pallier les difficultés pouvant naître de leur entrée dans les compétences obligatoires, des dérogations au principe de retrait des syndicats ont été instaurées (article 67 de la loi « Notre »).

Par ailleurs, les communautés de communes devront désormais exercer au moins trois des neuf (et non plus des sept) groupes de compétences optionnelles visés au II de l’article L.5214-16 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), les compétences « eau » et « création et gestion de maisons de services au public et définition des obligations de service public y afférentes [...] » ayant été ajoutées.

La compétence optionnelle « construction, entretien et fonctionnement d’équipements culturels et sportifs et d’équipements de l’enseignement préélémentaire et élémentaire » est soumise par la loi « Notre » à un intérêt communautaire et l’ancienne compétence « tout ou partie de l’assainissement » devient « assainissement ». Une modification similaire est dans le même temps opérée pour les communautés d’agglomération. La distinction, courante, entre l’assainissement collectif et non collectif ou entre le traitement des eaux usées et la collecte et le transport de ces eaux ne sera donc plus possible, ce qui pourra impliquer des conséquences importantes.

Quant aux communautés d’agglomération, elles devront être titulaires d’au moins trois des sept (au lieu des six) compétences optionnelles visées au II de l’article L.5216-5 du Code général des collectivités territoriales, la compétence « création et gestion des maisons de service public » étant ajoutée à la liste de leurs compétences optionnelles. En outre, le transfert obligatoire de la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » est reportée du 1er janvier 2016 au 1er janvier 2018.

Observer les délais de mise en conformité

Les EPCI devront se conformer aux règles ainsi modifiées régissant leurs compétences avant le 1er janvier 2017 et, pour les compétences relatives à l’eau et à l’assainissement, avant le 1er janvier 2018. La mise en cohérence s’imposera tant pour le nombre de compétences optionnelles que pour les compétences obligatoires.

A défaut, les conséquences seront radicales : si une communauté de communes ou d’agglomération n’a pas mis ses statuts - et donc ses compétences - en conformité avec les dispositions législatives aux dates précitées, elle exercera automatiquement l’intégralité des compétences obligatoires et optionnelles applicables à sa catégorie d’EPCI (CGCT, article L.5214-16 pour les communautés de communes et L.5216-5 pour les communautés d’agglomération).

Le préfet de département compétent devra alors procéder, dans un délai de six mois suivant le transfert automatique de compétences, à la modification des statuts des intercommunalités en cause.

Dispositif de révision de la carte des syndicats

À compter de la publication du schéma départemental de coopération intercommunale et jusqu’au 15 juin 2016, le représentant de l’État dans le département soumet la dissolution des syndicats de communes ou des syndicats mixtes. Il peut aussi soumettre une dissolution de syndicats non prévue dans ce schéma.

Le représentant de l’État doit suivre la procédure prévue et notamment, notifier au président du syndicat son intention de le dissoudre. L’organe délibérant a, à partir de cette notification, 75 jours pour se prononcer. En cas de désaccord des membres du syndicat, si la procédure de consultation a été suivie, le représentant de l’État peut décider de la dissolution du syndicat ou mettre fin à ses compétences.

La même procédure est possible pour la modification du périmètre d’un syndicat ou pour la fusion de syndicats par le représentant de l’État. De la même façon que pour l’article 34 qui concerne les EPCI, cet article prévoit les mesures à prendre concernant les agents des syndicats concernés par la dissolution, la modification de leur périmètre ou par la fusion.

Dans le cas des personnels mis à disposition d’un syndicat par une commune qui s’en retire, ces agents poursuivent leur mise à disposition auprès du syndicat ou de l’EPCI auquel ont été transférées les compétences pour lesquelles l’agent avait été mis à disposition. En revanche, lorsque plusieurs communes se retirent d’un syndicat, il peut y avoir une répartition de ces agents entre le syndicat quitté et l’EPCI ou le syndicat rejoint. Une convention doit appréhender cette question.

Le cas de la dissolution d’un syndicat amène les agents de ce syndicat à gagner les communes, l’EPCI ou le syndicat qui assurent les missions du syndicat dissous. Une convention est à prévoir entre le président de l’EPCI dissous et les maires et les présidents des EPCI.

Impacts en ressources humaines

Concernant les compétences de la communauté issue d’une fusion, la nouvelle communauté relève de la catégorie d’EPCI à fiscalité propre à laquelle la loi confère le plus de compétences :

  • Les compétences obligatoires des EPCI fusionnés sont exercées par le nouvel EPCI sur la totalité de son périmètre dès la fusion ;
  • les compétences transférées à titre optionnel et à titre supplémentaire sont exercées sur l’ensemble du périmètre du nouvel EPCI ou sont restituées aux communes si le conseil communautaire le décide dans le délai d’un an (à compter de l’entrée en vigueur de l’arrêté de fusion) pour les compétences optionnelles. Ce délai est porté à deux ans pour les compétences supplémentaires. L’organe délibérant peut prévoir que ces compétences font l’objet d’une restitution partielle ;
  • jusqu’à cette délibération (ou à l’expiration du délai), le nouvel EPCI exerce les compétences « optionnelles » ou « supplémentaires » dans les anciens périmètres des EPCI fusionnés.

Concernant les conséquences sur les agents, le texte harmonise les dispositions relatives aux personnels des EPCI à fiscalité propre concernés par la refonte de la carte intercommunale afin de faciliter les mouvements, le principe étant que les agents suivent les transferts de compétences.

Ainsi :

  • En cas de modification du périmètre d’une communauté (ou d’un syndicat), le personnel mis à disposition d’un EPCI par une commune qui s’en retire et qui participe à l’exercice d’une compétence transférée à un autre EPCI (étendu ou issu d’une fusion) est automatiquement mis à disposition du nouvel EPCI ;
  • en cas de retrait de plusieurs communes d’une communauté (ou d’un syndicat), l’arrêté de modification de périmètre peut prévoir la répartition des agents de la communauté (ou du syndicat) entre celle-ci et les EPCI que rejoignent les communes (sans passer par une répartition au sein du giron communal). Ces agents conservent leurs conditions de statut et d’emploi. Les modalités de répartition sont prévues dans une convention conclue au plus tard un mois avant le retrait entre les présidents de l’établissement d’origine et celui d’accueil. A défaut d’accord dans le délai d’un mois, le préfet fixe les modalités de répartition des agents dans son arrêté ;
  • en cas de dissolution d’une communauté (ou d’un syndicat), les agents de l’EPCI sont répartis entre les communes ou les EPCI qui reprennent les compétences exercées par l’établissement dissous. Les agents conservent leurs conditions de statut et d’emploi. Les modalités de cette répartition font l’objet d’une convention conclue au plus tard un mois avant la dissolution entre le président de l’EPCI dissous, les maires et les présidents d’établissements d’accueil, après avis des comités techniques de chaque commune et de chaque établissement public. A défaut d’accord dans le délai d’un mois, le préfet fixe les modalités de répartition des agents par arrêté.